Política de sustitución agoniza

El pasado 14 de agosto se llevó acabo, en la universidad del Rosario, la presentación de la evaluación del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS). Entre los principales hallazgos identificados en el sondeo, en el que participaron cultivadores de coca de dos regiones del país, se resalta la necesidad de replantear el discurso alrededor de los cultivos ilícitos, así como las narrativas referentes al mundo de los cocaleros. De igual forma, Francisco Gutiérrez, profesor del IEPRI y líder del grupo de investigadores que realizó esta encuesta, señaló la importancia de considerar el cultivo de coca como una economía agraria sostenible, cuyos productores son ciudadanos que no representan al crimen organizado, y que además han demostrado voluntad para participar en los programas de sustitución, a pesar de los constantes incumplimientos por parte del gobierno. Conversamos con Camilo Acero, investigador del Observatorio de Restitución y Regulación de derechos de Propiedad Privada, quién además participó en la realización del sondeo.

 

¿Cuáles son los aspectos generales de la encuesta? ¿Quiénes participaron? ¿Cuándo se realizó?

 

El sondeo se realizó entre junio y julio de este año, se encuestaron a 412 personas, la mitad en el municipio de Tumaco, en Nariño, y la otra mitad en Puerto Asís, Putumayo. Estas regiones corresponden a las regiones de estudio que definimos en nuestro proyecto que hace parte de un proyecto de investigación más amplio que busca comprender las dinámicas del tránsito de economías de guerra a economías de paz en tres países: Myanmar, Afganistán y Colombia, los mayores productores de drogas del mundo, amapola para el caso de los dos primeros y coca para el caso de Colombia. Con esta encuesta buscábamos, principalmente, conocer las opiniones y las voces de los campesinos cultivadores de coca, que han sido excluidas en las discusiones públicas y en las discusiones de política pública.

 

¿Qué han encontrado en ese estudio sobre economías ilícitas?

 

La fase actual del proyecto, y la misma encuesta, es una parte de la investigación que corresponde específicamente a la evaluación del Programa de Sustitución de Cultivos Ilícitos. La encuesta es uno de los elementos que nos sirven para evaluar este programa, pero también durante este año y medio que lleva el proyecto hemos desarrollado trabajo de campo en estas regiones, hemos hecho entrevistas a campesinos inscritos en el programa, a funcionarios, a autoridades locales y a personas conocedoras del tema. En esta línea de investigación hemos encontrado, frente al programa, que como lo muestra el sondeo, la gente le sigue apostando, hay un compromiso genuino por parte de los cultivadores de coca y de los recolectores por cumplir con sus compromisos, pero hay un rezago en términos de cumplimiento por parte del gobierno. Asimismo, creemos que los componentes cruciales del programa que son la provisión de bienes y servicios públicos para estas zonas son los más rezagados.

Otras líneas de investigación que hemos venido desarrollando a la fecha tienen que ver con la caracterización de este campesinado cocalero y de este mundo de la producción cocalera, puedo decir que hemos encontrado que una de las grandes contribuciones de este estudio es comprender la economía de la coca como una economía agraria como cualquier otra, en el sentido en que involucra la agricultura familiar. También hay unas decisiones frente a cómo se organiza la producción, que obviamente están atravesadas por la presencia de grupos armados en los territorios. Si no comprendemos quiénes asumen los riesgos, quiénes toman las decisiones a la hora de producir y cuáles son los ingresos y beneficios que trae esta economía para estas familias y para estas regiones, difícilmente se podrá crear la política correcta para hacer un tránsito a productos considerados lícitos.

 

En el lanzamiento del sondeo, ustedes señalaban la existencia de unas narrativas predominantes que existen sobre el mundo cocalero, sobre los productores y cultivadores ¿Qué encontraron en la encuesta sobre estas narrativas?

 

En el discurso público, quizá no tanto en la academia, en columnas de opinión, y en personas con influencia en el debate público, se encuentra que la economía de la coca es una economía de la riqueza fácil, y en este discurso tampoco se hace una distinción frente al cultivador y al narcotraficante, los meten a todos en el mismo universo y por tanto ese tipo de representaciones sobre la familia cocalera es la que está relacionada con políticas que van de la mano con la aspersión aérea. En la medida en que los cultivadores son considerados criminales y que además usan “sus riquezas” para comprar bienes suntuosos, se diseña una política ofensiva, de tipo criminal, para acabar con ese delito. Nosotros encontramos, en contraste con esta narrativa, que por ejemplo a la hora de analizar ingresos y patrones de consumo, que los ingresos de los campesinos cocaleros son superiores, en un poco, a los ingresos de las familias del sector rural disperso. El principal componente en el cual ellos invierten es en la educación de sus hijos, seguido de compra de tierras. Muchas veces lo que hacen estas familias campesinas es reinvertir, con el dinero de la coca, en otras actividades consideradas lícitas como el ganado y la compra de otras tierras. Estas formas de gastar el dinero se asocian con los patrones de gasto que tiene la familia colombiana en promedio. Esto nos muestra que no estamos frente a criminales, ni frente a narcotraficantes que compran haciendas lujosas, por el contrario, son familias campesinas que encuentran un poco más de ingresos en esta actividad y por eso mismo se dedican a ella asumiendo muchos riesgos.

 

¿Cuáles son las principales motivaciones que tienen los campesinos para ingresar a la producción cocalera?

 

Los resultados muestran que quienes ingresan a esta producción lo hacen porque encuentran mayor rentabilidad en comparación con las actividades económicas disponibles en las regiones. Para los cultivadores de coca, esta actividad les ha reportado una mejoría económica y esta respuesta aparece cuando uno les pregunta por qué se vincularon por primera vez y por qué regresaron cuando se desvincularon.

 

La gente se mete a esto no por un afán criminal, sino porque encuentran una ventaja. Por ejemplo, la coca es la que les permite invertir estos dineros en educación para sus hijos, no sólo a nivel de primaria y secundaria, sino incluso universitaria. Esto demuestra un avance social modesto pero muy importante dadas las condiciones de estas regiones. La coca ha permitido un avance, pero también ha traído muchos riesgos de los que son conscientes los cultivadores.

 

¿Cómo se sitúan las mujeres en la producción cocalera?

 

Una de las líneas del proyecto es preguntarnos específicamente por el rol de la mujer. Cuando comenzamos a investigar se decía que la coca podría tener algún efecto positivo para la vida de la mujer rural en distintos sentidos. Lo que la encuesta nos muestra es que hay algo allí de independencia económica y un incremento en la toma de decisiones al nivel de la familia. Cuando una mujer ingresa a la producción de coca comienza a experimentar independencia económica. De la mano con el trabajo de campo, cuando una mujer o bien es propietaria del cultivo o de la tierra en donde se ubica el cultivo, puede tomar decisiones frente a cómo se gastan los ingresos en cuestiones relacionadas con el hogar. Esto contrasta mucho con el mundo rural, que una mujer tome decisiones sobre los ingresos de la casa es importante y relevante en la medida en que puede invertir en actividades a largo plazo como la educación de los hijos o la salud, esto sumado a que no tiene que consultar las decisiones con el antiguo proveedor. Un avance en el programa es que el número de inscritos es muy similar en hombres y mujeres, hay una paridad allí y eso es un gran avance para las políticas rurales de nuestro país.

 

¿En qué se ha avanzado con los programas de sustitución y cuáles han sido los puntos críticos?

 

Algo fundamental y que se debe reconocer es que este programa tiene un componente participativo. Desde el inicio se buscó incluir en el programa instancias de participación de los usuarios de la política, eso es un avance notorio dadas las otras políticas rurales que se han implementado en este país. Estas instancias de participación sirven para aumentar la legitimidad del programa porque en estas zonas, dadas las múltiples arremetidas de violencia y de fumigación aérea, la gente desconfía de este tipo de ofertas. Se hicieron reuniones con líderes, a nivel de juntas de acción comunal, para convencer a la gente de que se inscribiera al programa, si bien eso fue un avance importante, también tuvo sus riesgos. También se crearon ciertas instancias de participación para evaluar cómo iba el programa en la marcha.

El programa ha avanzado al punto de tener casi 100.000 familias inscritas, poco a poco ha cumplido con los elementos iniciales que se refieren a un desembolso bimensual y a unas condiciones de seguridad alimentaria mínimas. Esto se ha hecho con demoras, que no son un asunto menor. Las mayores fallas del programa han sido que las instancias de participación, y eso se ve en las regiones en las que estamos haciendo seguimiento, están quietas, al parecer hay una directriz de congelar esas instancias participativas que se habían asumido en el gobierno pasado, ya no los convocan tan a menudo y las decisiones, que se esperaban fueran de manera conjunta, ya son unilaterales. Por otra parte, asociada a las demoras y a los incumplimientos del gobierno, la misma participación ha tenido riesgos y consecuencias para los líderes de la sustitución porque fueron ellos los que informaron a las comunidades de la política, ellos se pusieron la camiseta, vendieron el programa a las comunidades que depositaron su confianza. Muchos líderes de sustitución nos han señalado que fueron ellos quienes pusieron su nombre y ahora la gente les dice que les incumplieron, esto ha generado malestares y divisiones en las comunidades e incluso amenaza a líderes. Por otro lado, los aspectos fundamentales del programa están quietos como la alternativa económica a la coca, que venía con proyectos productivos a implementar para garantizar las condiciones del tránsito, no se han garantizado líneas de comercialización, y si no existe un mercado que demande ese producto, los campesinos no van a tener condiciones similares a las que les daba la coca. Sumado a eso, otra falla ha sido la descoordinación en terrero entre las distintas agencias del Estado encargadas de implementar los acuerdos de paz. Por poner un ejemplo, los inscritos en el programa están solos porque la Agencia Nacional de Tierras (ANT) no está titulando, es decir, para poder implementar proyectos productivos necesitan que la persona tenga garantizada sus condiciones de tenencia de la tierra de una manera formal, pero como la ANT no está trabajando en eso ahí empiezan las demoras. La Agencia de Renovación del Territorio avanzó en la formulación de los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET), pero estos no están del todo articulados con el programa de sustitución. En el acuerdo de paz se establecieron unos planes nacionales de provisión de bienes públicos que en ningún momento se ven, entonces todas las cosas debían que machar de la mano no lo están haciendo.

 

Ha mencionado el factor violencia y presencia de grupos armados ¿Cómo es la convivencia entre las personas que están apostando por estos programas de sustitución y los actores armados al margen de la ley?

 

Uno de los dilemas de la política de sustitución, como los ha llamado el profesor Francisco Gutiérrez, es que si bien la gente reconoce el avance económico que ha tenido con la coca, la gran mayoría de encuestados señala que la coca ha aumentado la violencia en esos territorios. Se elige un modesto bienestar económico a costa de la amenaza de la violencia constante y eso ha salido en las entrevistas y en el trabajo de campo que hemos realizado. Esta violencia no sólo se asocia con la presencia de grupos armados sino también en la presión y en el riesgo de ser “cogidos” por el Estado en algún operativo o en las erradicaciones forzadas. La presencia de actores armados está ligada a la coca en el sentido de que son ellos, a través de distintos intermediarios, quienes compran el producto. Ese es el gran dilema de toda política de sustitución ¿cómo va a garantizar el Estado a los campesinos cultivadores estándares de vida similares a los que les da la coca, eliminando el riesgo de la violencia? Y a pesar de esto, más los incumplimientos por parte del gobierno, el 86% de los encuestados no se arrepiente de haber entrado al programa. La política de sustitución no está muerta, pero como lo han dicho muchos líderes, está agonizando.

 

¿Qué encontraron sobre la participación política de los productores?

 

Esta pregunta nos regresa al tema de las narrativas, la idea que se tiene desde las grandes ciudades de Colombia es que estas son comunidades marginadas y en lucha constante con el Estado por dedicarse a una actividad considerada ilícita. Casi son poblaciones “antiestatales”, pero lo que nos muestra la encuesta es que por el contrario, los productores, las familias que se dedican a producir coca, participan activamente, no sólo en sus comunidades, sino en la democracia. Son personas que están vinculadas con las instancias de participación que tienen a la mano como las JAC, los Consejos Comunitarios, hay personas involucradas activamente en la vida de su comunidad. Además, hay altísimos niveles de participación electoral, para el caso de las elecciones presidenciales del año pasado esta participación llegó a un 85%  y para las locales también ha sido alta la participación. Si estas cifras se comparan a nivel nacional tenemos unas poblaciones muy activas en términos democráticos, que se movilizan y que se preocupan por la vida nacional del país. Esto difiere de esta narrativa que los vincula con poblaciones antisociales que viven en la órbita de la criminalidad. Es gente que se involucra activamente en sus comunidades y participa en la democracia. La pregunta que surge es cómo se tramitan las demandas de estas personas.

 

Precisamente ¿Cómo se tramitan esas demandas frente a un Estado que les ha incumplido? ¿Cómo se construye el Estado en estos territorios?

 

En términos de movilización social, el campesinado cocalero ha sido muy activo. Los más conocidos son los paros de los años noventa, pero no han sido los únicos. Ha habido un avance en la movilización, por ejemplo lo que pasó hace algunos años en el Catatumbo, la constitución de la Coordinadora Nacional de Cultivadores de Coca, COCAM, eso es un avance. La pregunta es cómo se incluyen esas voces en el debate púbico. Cuando uno ve, por ejemplo, las discusiones sobre el glifosato o sobre la aspersión aérea, hay expertos, algunos académicos, pero sobretodo opinadores, gente que desde Bogotá le parece que está bien o no fumigar. No nos preguntamos por estas personas y sobre sus inquietudes y opiniones acerca de las alternativas. Por este trabajo de interlocución que hemos tenido con ellos durante estos años creemos que hay muchas propuestas que deben ser escuchadas y tramitadas. Las dinámicas de movilización de este sector muestran que lo hacen de forma activa y que llegan a acuerdos con el gobierno, pero este les incumple y la siguiente movilización es para que les cumplan el acuerdo pasado.

Ahora, sobre la presencia del Estado en estos territorios, lo que hemos visto es que en estas regiones hay un Estado en términos de provisionalidad, allá no hay presencia permanente de agencias del Estado, por ejemplo la ANT tiene una oficina en Mocoa pero no la tiene en Puerto Asís, que es la zona central de bajo Putumayo, y lo mismo sucede con otras agencias como la Agencia de Renovación del Territorio, la agencia de Desarrollo Rural, que nadie conoce en esas regiones, el mismo Ministerio de Agricultura. ¿Cómo se incluye entonces a estas poblaciones a la economía nacional? El Estado vive allí en términos de provisionalidad porque la única forma en que llega es con militares, esa es su presencia más continua, que va de la mano con operaciones de erradicación o de combate con grupos armados ilegales. El Estado también llega con agencias ligadas a las políticas de drogas, pero no invierte en capacidades institucionales de los municipios o departamentos. No hay ninguna preocupación por construir Estado allí, ni siquiera en lo básico que es poner funcionarios, los mismos funcionarios del PNIES despachaban desde panaderías porque no tenían oficinas. En el caso de Puerto Asís, eran dos funcionarios para atender a 16.000 personas inscritas en el programa. Poner oficinas en estos territorios le da al Estado mayor oportunidad para dialogar con la gente allá. Si queremos construir paz en estos territorios lo mínimo es que el Estado haga presencia física allí. El país también debe reevaluar las narrativas sobre el Estado.